Lawina procesów spadnie na URE? Sądy podważają milionowe kary regulatora

Wytwórcy energii masowo sądzą się z prezesem URE. Chodzi o wysokie kary nałożone na podstawie przepisów ograniczających ceny prądu. Są już pierwsze wyroki podważające decyzje regulatora, powstaje duże ryzyko dla Skarbu Państwa – mówi adw. Alicja Popłonkowska-Dębińska.

Jakub Wiech: Czy stoimy przed lawiną sporów z Urzędem Regulacji Energetyki ws. kar dla wytwórców energii? Państwo ponoć prowadzicie już ponad 100 takich spraw. O co chodzi?

Adw. Alicja Popłonkowska-Dębińska: To wszystko sprawy dotyczące sporów powstałych na tle tzw. ustawy o środkach nadzwyczajnych (Ustawy o środkach nadzwyczajnych mających na celu ograniczenie wysokości cen energii elektrycznej oraz wsparciu niektórych odbiorców w latach 2023–2025). Sama ustawa została wprowadzona w związku z gwałtownym wzrostem cen energii, który miał miejsce w 2022 roku po pełnoformatowej inwazji Rosji na Ukrainę. Stworzono ogólnoeuropejski mechanizm, oparty o rozporządzenie Rady z 6 października 2022 roku, który pozwalał krajom członkowskim przejąć część zysków firm na rynku energetycznym i rozdysponować je z korzyścią dla użytkowników końcowym zmniejszając ceny energii.

Energetyczny Robin Hood.

Tak, chodziło de facto o wyrównanie szans na rynku. W ramach tego procesu polski ustawodawca wprowadził ustawę o środkach nadzwyczajnych. Na jej podstawie wdrożono podstawowy mechanizm odpisu na tzw. Fundusz Wypłaty Różnicy Ceny (FWRC) i zobowiązano podmioty będące przedsiębiorstwami energetycznymi – czyli wytwórców i przedsiębiorstwa obrotu – ażeby część zysków w ramach odpisów przekazywały na FWRC. Oprócz tego, że podmioty miały co miesiąc przekazywać odpisy, to jednocześnie były zobowiązane do przesyłania spółce Zarządca Rozliczeń sprawozdań informujących o szczegółach odpisu na FWRC. Obowiązek ten trwał przez cały rok 2023. Niektóre podmioty zostały nim objęte już w grudniu 2022 roku. Część kwot, odpisów i wyrównań przekazywano na Fundusz jeszcze w 2024 roku, ale to na podstawie rozliczenia sprzedaży z roku poprzedniego.

A podmioty, które tych obowiązków nie dopełniły, musiały liczyć się z karą?

Tak. Żeby zabezpieczyć prawidłowość wykonywania tych obowiązków, polski ustawodawca zdecydował się na wprowadzenie kar dla podmiotów, które tego obowiązku nie dopełniły. Kary nakłada Prezes Urzędu Regulacji Energetyki i są to zarówno kary za brak terminowego, jak i prawidłowego odprowadzania kwoty odpisu jak i za nieodpowiednie realizowanie obowiązku sprawozdawczego. I teraz: przypadki, którymi się m.in. zajmujemy polegają na tym, że spółki nie miały nadmiarowych zysków w danym miesiącu, nie przekazały odpisu na FWRC, ale też nie przedłożyły sprawozdania w tym zakresie. A to Prezes URE uznał za uchybienie obowiązkom ustawowym – i nałożył kary.

Jak wysokie mogły być te kary?

Bardzo wysokie. W pewnym momencie, od sierpnia 2023 roku, ustawodawca zdecydował się je powiązać z przychodem przedsiębiorcy. Za brak terminowości w samym złożeniu sprawozdania podmiot mógł być ukarany karą wynoszącą do 15% przychodu rocznego z poprzedniego roku. Co bardzo istotne, te kary mogły być powtarzane co miesiąc. W związku z tym istnieje szansa, że w przypadku niedopełnienia któregokolwiek z tych obowiązków, dany podmiot będzie ukarany zarówno karą do 15% przychodu za każdy miesiąc za brak odpowiedniego naliczenia odpisu, jak i za brak odpowiedniego sprawozdania. Teoretycznie, w skali obowiązków z roku 2023 suma kar może przekraczać roczny przychód osiągany przez przedsiębiorstwo energetyczne.

A jak wyglądała praktyka w tym względzie?

Wydaje mi się, że sam urząd nie był do końca przekonany, w jaki sposób ma podejść do naliczania tych kar. Prezes URE nie wiedział do końca, w jaki sposób ma podejść do tej ustawy. Wskazują na to też orzeczenia sądów – z tych powyżej stu prowadzonych przez nas spraw mamy już dziesięć rozstrzygniętych i w większości tych spraw udało nam się otrzymać całkowite uchylenie decyzji nakładającej kary. Natomiast trzeba zaznaczyć, że póki co chodzi o kary nakładane na wytwarzających energię w instalacjach niewielkich. To są małe podmioty z branży OZE.

Tymczasem w kolejce stoją już duzi gracze?

Tymi obowiązkami byli objęci prawie wszyscy wytwórcy energii jak i przedsiębiorstwa obrotu. A pierwsze orzeczenia wskazują, że regulator w sposób nieprawidłowy interpretował tę ustawę. Tym samym powstaje duże ryzyko dla Skarbu Państwa, że sądy przyjmą taką samą wykładnię, tzn. uznają, że URE popełniał błędy nakładając kary. Więc pod znakiem zapytania stoją inne decyzje, także te dotyczące największych podmiotów branżowych. Tam na razie toczą się spory dotyczące wysokości odpisów wskazanych w sprawozdaniach, na kwoty nawet do pół miliarda złotych, co wiemy z informacji dostępnych publicznie. Gdyby okazało się, że kwoty odpisów były nieprawidłowo policzone, kary mogłyby sięgać miliardów złotych, gdyby nakładane były przez URE jak dotychczas.  

I jest szansa, że te kary będą kwestionowane sądowo?

Sądy uznają, że ustawa jest napisana w sposób niejasny. A jeżeli tak napisana jest ustawa mająca charakter bardzo szczególny, która miała wprowadzić środki proporcjonalne i adekwatne, to sądy będą ją interpretować wąsko. Czyli raczej nie tak, jak życzy sobie tego Prezes Urzędu Regulacji Energetyki. To sprawia, że Skarb Państwa mogą czekać negatywne konsekwencje.

A jak interpretował ustawę Prezes URE?

Po pierwsze: naliczał kary nie w oparciu o indywidualną sytuację podmiotów, tylko według wzoru matematycznego, który przyjął, a który z przepisów nie wynika. Po drugie, wykładnia Prezesa URE była nieprawidłowa. Celem tego prawa miała być redystrybucja nadzwyczajnych zysków od podmiotów, które ich najwięcej osiągają. A tymczasem sądy już zauważyły, że dotychczas URE karał małych przedsiębiorców, którzy często nie mieli w ogóle nadzwyczajnych zysków – więc nie składali sprawozdań, bo nie widzieli sensu w informowaniu o braku odpisu, za co dostawali karę. Po drugie, prawo unijne, które umożliwiło powstanie tego mechanizmu, jasno wskazywało, że przyjęte w tym zakresie środki mają być adekwatne i proporcjonalne. Sądy stanęły na stanowisku, że kara wymierzana co miesiąc za brak realizacji obowiązku sprawozdawczego, oparta na przychodzie danego przedsiębiorcy, w szczególności, gdy nie osiągnął on ponadwymiarowych zysków, jest nieadekwatna i nieproporcjonalna. Co więcej, sądy przyznają, że ustawa jest niejasna, że ciężko się ją interpretuje – ale jednocześnie dochodzą do wniosku, że jeśli spółka za dany miesiąc nie ma obowiązku odprowadzenia odpisu, to też trudno z treści ustawy interpretować obowiązek sprawozdawczy. Tak więc Prezes URE przyjął potrójnie błędną wykładnię: błędną celowościowo, systemowo i językowo.

Czy Państwa klienci próbowali przedsądowo skłonić URE do innej interpretacji?

Tak, od początku zresztą posługiwali się tą argumentacją, która przekonała sąd. Tymczasem URE bronił swojej wykładni tych przepisów i jej nie zmieniał.

Jak wygląda obecna sytuacja orzecznicza?

Mamy wyroki sądów pierwszej instancji. Nie mamy jeszcze żadnej rozstrzygniętej apelacji, ale spodziewamy się masowych apelacji regulatora, bo Prezesowi URE będzie zależało, żeby Sąd Apelacyjny się nad tym pochylił. Zakładamy jednak, że jest duża szansa na to, że korzystna dla przedsiębiorców wykładnia się utrzyma, bo mamy spójność wyroków Sądu Okręgowego. Korzystnych orzeczeń przybywa, co tydzień w zasadzie mamy kolejny podobny wyrok. W większości kary uchylane są w całości, w niektórych są zmniejszane.

Istotnie zmniejszane?

W prowadzonych przez nas sprawach, są ponad dziesięciokrotnie mniejsze od tych nałożonych przez regulatora, ale zawsze zależy to od indywidulanej sytuacji konkretnego przedsiębiorcy.

Wspomniała Pani, że ustawa była niejasno napisana. W całości? Czy może tylko we fragmentach dotyczących kar?

Cały tekst ustawy jest nieprzejrzysty. Każdy z przepisów wymaga głębszego zastanowienia.

Ustawodawca zawalił sprawę?

Cóż, proces legislacyjny był błyskawiczny. Sama ustawa zmieniała się wielokrotnie bez szczegółowego informowania przedsiębiorców o nowych obowiązkach. Nie było też informacji, w jaki sposób będą interpretowane poszczególne przepisy ustawy, mało tego: informacje pojawiające się na stronach URE czy Zarządcy Rozliczeń mogły wprowadzać w błąd. Jak się do tego doda brak szerokich konsultacji z przedsiębiorcami, to o chaos nietrudno.

Jak swoje racje argumentował regulator?

URE uznał, że obowiązek sprawozdawczy istnieje i jest istotny zarówno dla regulatora, jak i dla Zarządcy Rozliczeń. Prezesowi URE zależało na tym, by mieć pełną wiedzę o wysokości odpisów oraz o podmiotach, które są zobowiązane do ich uiszczenia. A żeby mieć pełną wiedzę, musiał dysponować sprawozdaniami. Kiedy sprawozdań nie było, to regulator uznawał, że traci tę wiedzę i nie może realizować celów ustawy.

Czyli zatem nadchodzi ta lawina procesowa?

Powiem tak: Prezes URE wciąż może jeszcze nakładać kary, bo przepisy dają mu na to okres 5 lat. Czekamy na ruchy względem spółek Skarbu Państwa, które ponosiły największe obciążenia w tym zakresie. Zobaczymy też, jak ukształtuje się ostatecznie linia orzecznicza sądu.

Dziękuję za rozmowę.

Alicja Popłonkowska-Dębińska – adwokat, partner w Kancelarii Smolarek, Rogala, Caban – Adwokaci i Radcowie Prawni sp.p.